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Nations Unies
Sommet du Millénaire + 5
New York, 14-16 septembre 2005
Note de politique
SOMMAIRE
1 Pourquoi cette note?
2 Rétroactes
2.1 La Déclaration du Millénaire (2000)
2.2 Les Objectifs de Développement du Millénaire
2.3 La Conférence de Monterrey (2002)
2.4 La Conférence de Johannesburg (2002)
2.5 Le rapport du Groupe de Personnalités éminentes (High Level Panel) (décembre 2004)
2.6 Le rapport Sachs "Investing in Development "(janvier 2005)
2.7 Le rapport du Secrétaire général Kofi Annan "In larger freedom" (mars 2004)
2.8 Le Draft Outcome Document
3 Le rôle de l'Union européenne
4 En Belgique
5 Positions de la Belgique
5.1 Les valeurs et les principes : relations internationales basées sur le droit, multilatéralisme efficace, nouveau consensus de sécurité collective
5.2 L'analyse des menaces
5.3 Doctrine : Le recours à la force et la responsabilité de protéger
5.3.1 Le recours à la force
5.3.2 La responsabilité de protéger
5.4 La prévention
5.5 "Compliance"
5.6 Questions de développement
5.6.1 Aide publique au développement
5.6.2 Sources innovantes de financement pour le développement
5.6.3 Allègement de la dette des pays en développement
5.6.4 Commerce
5.6.5 Afrique
5.6.6 Autres éléments "développement" du Draft Outcome Document
5.7 Etats fragiles
5.8 Terrorisme
5.9 Désarmement et non-prolifération
5.10 Criminalité transnationale
5.11 Droits de l'Homme et Démocratie
5.12 Coopération ONU ¿ Organisations régionales
5.13 Réformes institutionnelles
5.13.1 Réforme du Conseil de sécurité
5.13.2 Réforme de l'ECOSOC
5.13.3 Réforme de la Commission des Droits de l'Homme : création d'un Conseil des Droits de l'Homme
5.13.4 Création d'une Peace Building Commission
5.13.5 Gouvernance en matière d'environnement
5.13.6 Réforme du Secrétariat
Pourquoi cette note?
Le Sommet des Nations Unies qui se tiendra à New York du 14 au 16 septembre constituera un rendez-vous d'une importance particulière pour l'Organisation et ses Etats membres. A l'origine prévu pour faire un bilan d'étape de la Déclaration du Millénaire, il devrait être l'occasion de réaffirmer la place de l'ONU dans un monde qui a beaucoup changé depuis l'adoption de la Charte de San Francisco en 1946.
Il s'agira de réaffirmer la confiance de la communauté internationale dans le multilatéralisme et dans l'Organisation des Nations Unies, sur la base d'un nouveau consensus de sécurité liant étroitement le développement, la sécurité et les droits de l'homme.
Il s'agira de déterminer quelles sont les meilleures réponses collectives à apporter aux menaces - extrêmement diverses mais liées entre elles - que sont l'extrême pauvreté et ses conséquences, les conflits et les guerres civiles, la prolifération des armes de destruction massive, le terrorisme, la criminalité transnationale et les violations des droits de l'homme.
Il s'agira aussi de maintenir l'impulsion en faveur du développement qu'avait réussi à créer la Déclaration du Millénaire : les objectifs du Millénaire peuvent être atteints, mais seulement au prix d'efforts soutenus des pays en développement et de la communauté internationale.
Il s'agira, une fois de plus, de réserver une attention particulière à l'Afrique, frappée à la fois par les conflits internes et l'extrême pauvreté.
Il s'agira de donner à l'ONU les moyens institutionnels de mettre en ¿uvre les mandats qui lui seront confiés et en particulier un Conseil de sécurité représentatif des équilibres géopolitiques d'aujourd'hui, un Conseil des Droits de l'Homme plus crédible que l'actuelle Commission, un Conseil économique et social plus focalisé et plus efficace, et une Peace Building Commission qui soit à la hauteur des attentes.
Il s'agira de moderniser et d'améliorer le fonctionnement interne du Secrétariat des Nations Unies.
1. Introduction
Du 14 au 16 septembre 2005 se tiendra à New York, dans le cadre de l'Assemblée générale de l'ONU, un « événement » au niveau des chefs d'Etat et de gouvernement consacré au suivi, 5 ans après son adoption, de la Déclaration du Millénaire et des grandes conférences des Nations Unies.
Ce Sommet sera l'occasion de faire la synthèse des idées développées au cours des deux dernières années sur le rôle des Nations Unies dans l'architecture internationale et de prendre des décisions qui doivent orienter leur action pour l'avenir. Au c¿ur de cette réflexion se trouvent à la fois le constat du retard mis à combler les inégalités entre riches et pauvres, le lien étroit entre développement, sécurité et droits de l'homme et la notion d'une sécurité collective allant bien au-delà de la sécurité des Etats.
La Belgique a plaidé très tôt en faveur d'un rendez-vous à haut niveau qui permettrait de maintenir l'attention sur les engagements pris lors des Grandes Conférences et Sommets des Nations Unies des dernières années et de faire le bilan des progrès accomplis. Déjà en 2003, notre pays co-présidait un groupe de travail de l'Assemblée générale qui décidait du principe de ce rendez-vous pour 2005. La décision de tenir ce Sommet qui a pris une connotation plus large après l'appel du Secrétaire général Kofi Annan à la réforme de l'ONU et la parution du rapport du High Level Panel - a été reconfirmée par l'Assemblée générale à la fin 2004.
Cette note a pour but de définir les objectifs que la Belgique se fixe en vue de ce Sommet et les positions qu'elle défendra dans le cadre de sa préparation.
2. Rétroactes
2.1. La Déclaration du Millénaire (2000)
En 2000, les Chefs d'Etat et de Gouvernement adoptaient « la Déclaration du Millénaire ». Ce document avait pour ambition de définir le rôle des Nations Unies à l'aube du 21e siècle. Il avait le mérite de redonner un sens à l'ensemble des activités des Nations Unies telles qu'elles se sont développées au fil du temps, d'en présenter une vision intégrée et d'en mettre en valeur la logique. Il consacrait le lien - déjà implicitement établi dans la Charte de l'ONU - entre le développement et la sécurité. Il réaffirmait les valeurs qui devaient sous-tendre les relations internationales (liberté, égalité, solidarité, tolérance, respect de la nature - environnement -, responsabilité partagée). Il récapitulait - en les simplifiant parfois - les objectifs en matière de développement et de valeurs universelles issues des grandes conférences des Nations Unies, y compris en matière de développement durable et de droits de l'homme. Il mettait un accent particulier sur l'Afrique, victime à la fois du sous-développement et de conflits dévastateurs. Il proposait quelques pistes pour la réforme des Nations Unies.
2.2. Les Objectifs de Développement du Millénaire
Le Secrétariat des Nations Unies a traduit en objectifs, sous-tendus par des indicateurs chiffrés, les engagements en matière de développement contenus dans la Déclaration du Millénaire. C'est ainsi que sont nés les objectifs de développement du Millénaire (MDG). 7 de ces objectifs concernent directement les politiques à mener par les pays en développement eux-mêmes, le 8e est relatif au partenariat entre pays en développement et pays développés pour atteindre les MDG. Pour mémoire, la liste des MDG est reprise ici:
- objectif 1 : éradiquer l'extrême pauvreté et la faim (réduire de moitié la proportion des personnes dont le revenu est inférieur à 1 dollar par jour et réduire de moitié, entre 1990 et 2015, la proportion de personnes qui souffrent de la faim)
- objectif 2 : éducation primaire pour tous (s'assurer que dès 2015 les filles et les garçons seront en mesure de terminer l'école primaire)
- objectif 3 : renforcer l'égalité hommes/femmes (éliminer les inégalités entre genres dans l'éducation primaire et secondaire, si possible dès 2005 et à tous les niveaux de l'enseignement au plus tard en 2015)
- objectif 4 : réduire la mortalité infantile (réduire de deux tiers, sur la période 1990-2015, le taux de mortalité des enfants en dessous de 5 ans)
- objectif 5 : améliorer la santé maternelle (réduire de trois quarts, sur la période 1990 à 2015, le taux de mortalité maternelle)
- objectif 6 : lutter contre le HIV/SIDA, la malaria et d'autres maladies (dès 2015 arrêter et commencer à réduire l'expansion du HIV /SIDA ; dès 2015 arrêter la progression et commencer à réduire l'impact de la malaria et des autres grandes maladies )
- objectif 7 : assurer la durabilité environnementale (intégrer les principes du développement durable dans les politiques et programmes de pays et réduire les pertes de ressources environnementales ; réduire de moitié, dès 2015, la proportion de personnes qui n'ont pas accès à l'eau potable et aux équipements sanitaires ; dès 2020, avoir amélioré de façon substantielle la vie d'au moins 100 millions d'habitants des bidonvilles)
- objectif 8 : développer un partenariat global pour le développement ( répondre aux besoins particuliers des PMA, des pays enclavés et des petits Etats insulaires, continuer à développer un système commercial et financier ouvert, fondé sur le droit, prévisible et non-discriminatoire, régler de manière intégrée la dette des pays en développement, en coopération avec les PVD, développer des stratégies d'emploi décent et productif pour les jeunes ; en coopération avec les compagnies pharmaceutiques, donner accès à des médicaments essentiels abordables dans les PVD ; en coopération avec le secteur privé, mettre à disposition les bénéfices des nouvelles technologies, en particulier dans le domaine de l'information et de la communication).
Depuis lors, les MDG sont devenus une référence quasi-universelle en matière d'aide au développement. Le rendez-vous à haut niveau de 2005 devra permettre de mesurer le progrès accompli en ce qui concerne tant les MDG que tous les autres engagements pris lors des grandes conférences.
2.3. La Conférence de Monterrey (2002)
Vu l'ambition générale des engagements pris lors des grandes conférences des années 90, les pays en développement se sont mobilisés pour exiger une conférence sur le nécessaire financement de cet agenda global. C'est ainsi qu'est née la Conférence de Monterrey, dont les grands thèmes ont été bien entendu le financement du développement, mais aussi le commerce et la réforme de l'architecture financière internationale. Elle a abouti à l'adoption du « Consensus de Monterrey », qui confirme la responsabilité première des pays en développement dans leur propre développement, ainsi que les principes de bonne gouvernance, de création d'un environnement favorable à l'action du secteur privé et de lutte contre la corruption. Les sources de financement pour le développement y sont traitées de manière intégrée : redistribution interne de la richesse, mobilisation des ressources domestiques, importance des transferts en provenance de l'émigration, investissement étrangers et aide publique classique au développement. Un appel y est lancé en faveur d'un examen approfondi du caractère soutenable de la dette des pays en développement. Le Consensus de Monterrey aborde aussi, de manière très indirecte, la problématique des Biens Publics Mondiaux et leur financement "innovant". L'importance du commerce et de l'intégration des pays en développement dans le système économique mondial y est réitérée, ainsi que la nécessité d'une cohérence entre les systèmes monétaire, financier et commercial mondiaux.
La Conférence de Monterrey a notamment amené certains pays à confirmer leur engagement de porter leur APD à 0,7% du RIB et de présenter des calendriers à cet effet.
2.4. La Conférence de Johannesburg (2002)
Dix ans après la Conférence de Rio, la Conférence de Johannesburg avait pour thème central le développement durable, mais elle reprenait également à son compte les notions de partenariat et de responsabilités partagées contenues dans la Déclaration du Millénaire et le Consensus de Monterrey. Elle se caractérisait aussi par l'adoption d'un certain nombre de timebound targets précisant les MDG ( ex : diminuer de moitié avant 2015 le nombre de personnes sans accès à la sanitation, ou éliminer certains risques de produits chimiques vers 2020).
2.5. Le rapport du Groupe de Personnalités éminentes (High Level Panel) (décembre 2004)
A l'Assemblée générale de septembre 2003, après la crise irakienne qui avait fortement ébranlé la crédibilité de l'ONU comme garant de la légitimité internationale, et l'attentat du 19 août contre les Nations Unies à Bagdad, le Secrétaire général, Kofi Annan annonçait son intention de mettre sur pied un groupe de personnalités éminentes, chargé d'examiner quelles étaient, dans le monde d'aujourd'hui, les menaces, de faire des recommandations sur les réponses collectives à y apporter, et de définir dans ce contexte quel serait le rôle des Nations Unies.
Le High Level Panel rendait son rapport à la fin 2004 ("A more secure world, Our shared responsibility") . Il identifiait 6 catégories de menaces :
- les menaces économiques et sociales, y compris la pauvreté et ses conséquences, maladies, dégradation de l'environnement...
- les conflits entre Etats
- les conflits internes, y compris guerres civiles, génocides...
- la prolifération d'armes nucléaires, radiologiques, chimiques et bactériologiques
- le terrorisme
- la criminalité organisée internationale.
Il concluait que les menaces proviennent d'Etats mais aussi d'acteurs non-étatiques, que la "sécurité" s'entend non seulement comme sécurité des Etats mais aussi comme "sécurité humaine". Il soulignait que les perceptions en matière de sécurité varient selon les régions et les individus, mais qu'il existe une responsabilité partagée de garantir la sécurité de chacun. Son message central était le suivant : "Today's threats recognize no national boundaries, are connected, and must be addressed at the global and regional level as well as the national levels. No State, however powerful, can by its own efforts alone make itself invulnerable to today's threats".
Le rapport formulait ensuite une série de recommandations concrètes pour renforcer l'efficacité du système multilatéral dans la gestion de ces diverses menaces; bon nombre d'entre elles ont été reprises dans le rapport du Secrétaire général dont il est question plus loin.
2.6. Le rapport Sachs "Investing in Development" (janvier 2005)
Le Secrétaire général de l'ONU avait par ailleurs confié au Professeur Sachs, de l'Université de Columbia, le soin de réaliser une étude (le Millennium Development Project) sur la mise en oeuvre des objectifs du Millénaire, afin d'évaluer les progrès, d'identifier les obstacles et de recommander les meilleures stratégies pour leur réalisation. Assisté par une équipe internationale de chercheurs, s'appuyant sur des expériences concrètes dans un grand nombre de pays en développement, le Professeur Sachs a remis son rapport au début 2005.
Tout en reconnaissant les progrès remarquables de pays émergents tels que la Chine et l'Inde, qui pourront atteindre la plupart des MDG, ce rapport relève les inégalités qui persistent, entre Nord et Sud, au sein des Etats, et entre pays en développement. Le retard de l'Afrique sub-saharienne y est épinglé : à l'exception notable de quelques pays, il concerne pratiquement tous les objectifs du Millénaire, en dépit d'efforts souvent méritoires. Le rapport conclut que sans une injection massive et rapide de ressources financières externes, et sans des investissements considérables dans l'infrastructure matérielle et humaine, de nombreux pays en développement demeureront prisonniers du "piège à pauvreté" dans lequel ils sont enfermés aujourd'hui.. Il plaide pour un doublement de l'aide publique au développement d'ici à 2015 et pour un effort important sur les premières années (frontloading) auquel doit contribuer une International Financing Facility, étant donné l'insuffisance de l'aide publique au développement.
Le rapport souligne pourtant avec insistance la faisabilité de l'agenda du développement, à conditions que les moyens nécessaires soient effectivement mobilisés:"We have the opportunity in the coming decade to cut poverty by half. Billions more people could enjoy the fruits of the global economy. Tens of millions of lives could be saved. The practical solutions exist. The political framework is established. And for the first time the cost is utterly affordable".
2.7 Le rapport du Secrétaire général Kofi Annan "In larger freedom" (mars 2004)
Le Secrétaire général des Nations Unies a rédigé, comme document de base de la réflexion devant mener au Sommet, un rapport intitulé "In larger freedom", qui s'inspire du rapport du High Level Panel et du rapport Sachs, et qui incorpore l'acquis des Nations Unies dans les divers domaines, avec un accent particulier sur la dimension "droits de l'homme". Il est suivi d'une série de recommandations concrètes à l'attention des gouvernements.
Le résumé qui suit est extrêmement simplificateur et ne fait pas mention de toutes les suggestions du Secrétaire Général . Dans la mesure où elles ont été retenues, elles seront abordées dans la partie opérationnelle de cette note.
"In larger freedom" est divisé en quatre grands chapitres : Freedom from want (questions de développement), Freedom from fear (questions de sécurité), Freedom to live in dignity (questions de droits de l'homme, de démocratie et d'état de droit, qui reçoivent ainsi un statut égal à celles du développement et de la sécurité), Strengthening the United Nations (réforme des Nations Unies). Le Secrétaire général fait siennes l'idée d'un nouveau consensus de sécurité collective qui mêle étroitement ces diverses composantes et celle d'interdépendance entre sécurité, développement et droits de l'homme. "We will not enjoy development without security, we will not enjoy security without development, and we will not enjoy either without respect for human rights. Unless all these causes are advanced, none will succeed". Il propose en conséquence une nouvelle architecture des Nations Unies où trois Conseils (Conseil de sécurité, Conseil économique et social, et un nouveau Conseil des droits de l'homme) traiteraient respectivement de chacun de ces thèmes.
Freedom from want: le Secrétaire général confirme les MDG et les résultats des grandes conférences des Nations Unies comme plan d'action pour la mise en oeuvre de l'agenda du développement des Nations Unies. Il recommande que tous les Etats qui connaissent de l'extrême pauvreté mettent en place des stratégies nationales pour atteindre les MDG et confirme les 7 domaines prioritaires à prévoir dans ces stratégies. Il demande que les bailleurs de fonds se fixent des calendriers pour atteindre l'objectif de 0,7% du PNB pour l'Aide Publique au Développement pour 2015 au plus tard, ainsi qu'un objectif intermédiaire de 0,5% en 2009. Il recommande l'adoption de l'International Financing Facility, à compléter par d'autres mécanismes de financement innovants. Il propose une série de quick wins (investissements massifs dans des secteurs susceptibles de donner des résultats rapides). Il recommande de redéfinir le concept de "dette soutenable" comme étant le niveau d'endettement qui permet à un pays de réaliser néanmoins les objectifs du Millénaire et de parvenir à 2015 sans avoir augmenté son coefficient d'endettement; il demande l'annulation totale de la dette des pays HIPC et l'allègement supplémentaire de celle des pays non HIPC. En matière de commerce, il recommande que le Doha Round de l'OMC soit bouclé avant 2006, demande un examen des mesures restrictives et des subventions des pays développés et propose que tous les Etats, y compris les pays en développement ouvrent totalement leurs marchés (zero duty) aux produits d'exportation des pays les moins avancés.
Une section de ce chapitre est également consacrée à la durabilité environnementale (dont le rapport souligne l'influence sur la réussite des politiques de développement) et en particulier à la biodiversité, à la désertification et au changement climatique; le Secrétaire général recommande l'adoption d'un nouveau cadre international, plus inclusif, comprenant tous les pollueurs majeurs et assurant une action mondiale concertée pour faire suite au protocole de Kyoto après 2012. Tous les Etats, y compris les pays en développement, sont invités à partager la responsabilité de réduire le réchauffement du climat.
Freedom from fear: le Secrétaire général endosse le concept développé par le High Level Panel basé sur l'interconnection des menaces et appelle à l'adoption d'un nouveau "consensus de sécurité". En matière de terrorisme, il soutient la proposition de définition proposée par le High Level Panel qualifiant explicitement de "terrorisme" "any action in addition to actions already specified by the existing conventions on aspects of terrorism, the Geneva Conventions and Security Council resolution 1566 (2004) that is intended to cause death or serious bodily harm to civilians and non combatants, when the purpose of such act, by its nature or its context, is to intimidate a population, or to compel a Government or an international organization to do or to abstain from doing any act"); il ajoute que la lutte contre l'occupation étrangère ne peut en aucun cas servir d'excuse à des actes de terrorisme. Il plaide pour l'adoption sans délai de la convention sur le terrorisme nucléaire et de la convention générale sur le terrorisme. En matière d' armes de destruction massive, le Secrétaire général reprend plusieurs propositions du High Level Panel relatives au TNP (lien désarmement/ non-prolifération/assurances négatives de sécurité), au protocole additionnel de l'AIEA, au cycle du combustible (renoncer volontairement à développer des activités d'enrichissement et de retraitement en échanges des garanties d'approvisionnement de combustible par le biais de l'AIEA).
Pour réduire le risque de guerres: le Secrétaire général prône un plus grand recours aux capacités des organisations régionales en matière de maintien de la paix. le Secrétaire Général encourage aussi la mise sur pied d'un plan décennal de développement des capacités opérationnelles de l'Union Africaine. Le Secrétaire général partage l'analyse du High Level Panel en ce qui concerne les Etats faillis et la nécessité de mieux accompagner les transitions post-conflits pour éviter que ces Etats soient à nouveau l'objet de tensions et de conflits. Il reprend l'idée, avancée par le High Level Panel, de créer une Peace Building Commission, qui s'occuperait en particulier des pays en phase de transition post-conflits. Les conceptions du Secrétaire général à ce sujet ont été ensuite précisées dans une note séparée. Un Peace Building Support Office serait créé au sein du Secrétariat. En matière d' armes légères, le Secrétaire Général recommande que les négociations sur le marquage et le traçage des petites armes débouchent sur un instrument juridiquement contraignant. Il en irait de même en matière de courtage.
Enfin, en ce qui concerne l'usage de la force - l'une des préoccupations principales du Secrétaire général lorsqu'il avait constitué le Panel à Haut niveau - Kofi Annan estime que l'article 51 de la Charte (légitime défense) peut s'appliquer aux menaces imminentes. En revanche tout usage de la force en riposte à à une menace latente, exige l'aval du Conseil de sécurité. Le Secrétaire général propose que le Conseil de sécurité lui même adopte une résolution sur les principes devant guider son action en matière de recours à la force; ces principes sont calqués sur les critères initialement développés dans le rapport du High Level Panel pour baliser la notion de responsabilité de protéger. Le Secrétaire général conclut qu'il n'est pas nécessaire de modifier la Charte sur ce point.
Freedom to live in dignity: Le Secrétaire Général endosse le concept de "responsabilité de protéger" développé par le High Level Panel; il affirme que la communauté internationale se doit d'agir, y compris par la force en dernier recours, lorsque un Etat n'assure pas lui-même vis à vis de ses citoyens sa responsabilité de protéger. Dans sa logique, qui place les droits de, l'homme au même niveau que la sécurité et le développement, le Secrétaire général propose diverses mesures pour renforcer le secteur des droits de l'homme. Il lance également un appel au renforcement du Bureau du Haut Commissaire aux Droits de l'Homme et à un rôle plus actif de celui-ci au sein de la Peace Building Commission et du Conseil de sécurité. Le Secrétaire général propose également de réformer de manière radicale la Commission des Droits de l'Homme en la transformant en "Conseil des Droits de l'Homme", nouvel organe autonome de la Charte. Enfin le Secrétaire Général confirme que la promotion de la démocratie est un objectif central de l'Organisation des Nations Unies; il soutient la proposition (américaine) de créer un fonds pour la démocratie.
Strengthening the United Nations: Sur la réforme de l'Assemblée Générale: le Secrétaire Général reprend les idées traditionnelles avancées dans le cadre des efforts de revitalisation, promeut un ordre du jour davantage centré sur les grandes questions du jour, suggère que les résolutions ne soient pas nécessairement adoptées par consensus....
En ce qui concerne la réforme du Conseil de sécurité, le Secrétaire Général ne prend pas position; il propose les deux modèles, A et B, suggérés par le High Level Panel. Le modèle A prévoit l'élargissement du Conseil par l'adjonction de nouveaux membres permanents et de nouveaux membres non-permanents sur une base géographique équilibrée. Le modèle B prévoit l'introduction d'une nouvelle catégorie de membres non-permanents qui siégeraient plus longtemps au Conseil et dont le mandat pourrait être renouvelé. Il reprend les critères suggérés par le Panel pour identifier les candidats à un siège permanent; il recommande, sans entrer dans les détails, l'amélioration des méthodes de travail du Conseil.
En ce qui concerne le Conseil économique et social, le Secrétaire Général relève que l'ECOSOC ne dispose pas de pouvoirs d'enforcement similaires à celui du Conseil de sécurité dans le domaine économique et social; il propose d'en faire surtout une plateforme de dialogue, un forum du développement pour promouvoir la cohérence et la coordination en vue d'atteindre les MDG, et prévoit une collaboration entre l'ECOSOC et la Peace Building Commission à créer.
Le Secrétaire Général ne suit pas la recommandation du High Level Panel qui recommandait l'universalisation de la Commission des Droits de l'Homme, il propose au contraire de la transformer en un organe qui ne serait plus un organe subsidiaire de l'ECOSOC, mais un Conseil permanent à côté de l'Assemblée Générale, du Conseil de sécurité et du Conseil économique et social.
Il propose une structure plus intégrée pour établir les normes environnementales au niveau mondial.
Le Secrétaire Général formule également des recommandations de réforme de sa propre administration : "one time staff buy out", renforcement des systèmes de contrôle et d'audit, ainsi qu'une amélioration de ses méthodes de travail.
Le Secrétaire général reconnaît les problèmes résultat de duplications dans les mandats respectifs des agences des Nations Unies. Il envisage à terme leur restructuration radicale en trois piliers (développement, humanitaire, et environnement). Il plaide pour une meilleure cohérence des positions des Etats membres dans les divers organes de gouvernance et fait état de sa décision de se doter d'un groupe de conseillers en matière de développement. En matière humanitaire, le Secrétaire Général recommande de renforcer la prévisibilité de la réaction et des ressources et insiste sur l'importance de l'accès et de la sécurité du personnel humanitaire.
Enfin, il traite des améliorations à apporter à la gouvernance en matière d'environnement.
2.8. Le Draft Outcome Document
Le rapport du Secrétaire général a été débattu en plusieurs étapes par l'Assemblée générale. Des facilitateurs désignés par le Président de l'Assemblée générale ont consulté les divers groupes et reçu de nombreuses contributions écrites. Le Secrétaire général a pour sa part désigné des envoyés chargés de consulter et de mobiliser les capitales des Etats membres sur les enjeux du Sommet. A l'issue de ce processus, le président de l'Assemblée générale a rédigé un texte (Draft Outcome Document) qui constituera la base des négociations au cours des prochains mois et constitue un avant-projet de ce que pourraient être les conclusions du Sommet. Après de premiers échanges de vues, le Président de l'Assemblée générale a l'intention de produire de nouvelles moutures de ce document au fur et à mesure des négociations.
3. Le rôle de l'Union européenne
L'Union européenne a adopté, dans la foulée de Monterrey, une stratégie de mise en oeuvre de ses engagements en matière d'aide au développement prévoyant une augmentation planifiée de l'Aide Publique au Développement des Etats membres et de l'Union dans son ensemble, en appui à la réalisation des MDG (Conseil de Barcelone et ses suites). En prévision du Sommet des Nations Unies du mois de septembre, le CAGRE des 23 et 24 mai dernier a adopté des conclusions relatives à l'aide au développement, comprenant un calendrier d'augmentation de l'aide publique au développement (notamment engagement collectif d'atteindre 0,7% en 2015 et 0,56% en 2010, avec un seuil individuel de 0,51% pour les anciens Etats membres en 2010) et la réaffirmation des grands principes (efficacité, cohérence, responsabilité première des pays en développement) qui guident son action en matière d'aide au développement.
L'UE a par ailleurs adopté, en décembre 2003, la stratégie européenne de sécurité qui réaffirme l'importance d'un ordre international basé sur le droit et d'un "multilatéralisme efficace" centré sur les Nations Unies; l'analyse des menaces contenue dans cette stratégie est très proche de ce qui sera repris dans le rapport du High Level Panel. L'Union a, suite à plusieurs réunions des directeurs Nations Unies, rédigé une contribution aux réflexions du Panel. Elle a également produit une réaction commune au rapport du Secrétaire général. Celle-ci a servi de base aux interventions de la Présidence à New York sur les divers chapitres de ce rapport. Elle a également effectué de nombreuses démarches dans capitales de pays tiers sur l'importance des enjeux du Sommet et notre volonté d'aboutir, et ce sur la base de messages-clés établis de commun accord. Le Conseil européen des 17 et 18 juin a adopté des conclusions sur la Sommet de septembre. Les positions défendues par la Belgique concernant la préparation du Sommet se sont exprimées via l'Union européenne, sauf en ce qui concerne la réforme du Conseil de sécurité sur laquelle l'Union n'a pas de position commune.
4. En Belgique
En Belgique la parution successive des rapports liés à la réforme des Nations Unies a suscité un intérêt soutenu. A la fin 2004, l'IRRI a organisé un séminaire sur la gouvernance mondiale qui abordait des thèmes très proches. Au début 2005, deux séminaires ont été organisés en collaboration avec l'IRRI, respectivement consacrés au rapport du High Level Panel, en présence de membres de celui-ci, et aux MDG. Le Ministre De Gucht est intervenu sur la réforme de l'ONU en Commission des Affaires étrangères du Parlement en janvier dernier. Les deux associations pour les Nations Unies ont également organisé sous les auspices du Sénat un séminaire sur la réforme, le 25 mai 2005. Le Commission des Affaires étrangères du Sénat a rédigé un rapport d'initiative sur la réforme des Nations Unies, dont les recommandations ont été adoptées en plénière le 16 juin. Le SPF Affaires étrangères a informé régulièrement le Parlement et la société civile. L'"année du développement" qu'est en particulier 2005 a d'autre part suscité en Belgique une vaste campagne de sensibilisation aux MDG, dont le coup d'envoi a été donné le 7 mars au Sénat par le Ministre De Decker, et l'organisation, conjointement avec la Commission européenne, d'un séminaire européen sur la sensibilisation et l'éducation au développement. La Belgique a également fait pavenir aux Nations Unies son rapport national sur la mise en oeuvre de l'objectif 8.
5. Positions de la Belgique
Dans ce chapitre, afin de faciliter une vue d'ensemble qui traduise une approche politique du Sommet, les positions que la Belgique a défendues et continuera à défendre sont présentées par grands thèmes et non en fonction de l'architecture du Draft Outcome Document proposé par le Président de l'Assemblée générale. La Belgique considère du reste que ce document est équilibré et constitue une bonne base de travail : elle cherchera à en préserver l'équilibre tout en l'améliorant sur certains points.
5.1. Les valeurs et les principes : relations internationales basées sur le droit, multilatéralisme efficace, nouveau consensus de sécurité collective
Le Sommet de 2005 doit être l'occasion de réaffirmer l' attachement de la Belgique à des relations internationales basées sur le droit et de réaffirmer la position de l'Union Européenne en faveur d'un "multilatéralisme efficace", centré sur les Nations Unies; l'ONU doit sortir renforcée de l'exercice.
La Belgique appuie le concept de sécurité collective avancé par le Secrétaire Général de l'ONU, qui lie développement, sécurité et droits de l'Homme. Celui-ci implique qu'une plus grande attention soit réservée à la sécurité humaine et aux "soft threats". Mais les objectifs de développement doivent être réalisés, indépendamment de la "menace" que représenterait l'absence éventuelle de progrès dans ce domaine.
5.2. L'analyse des menaces
L'analyse des menaces actuelles et de leur interaction, l'un des mandats confiés au High Level Panel, est reprise implicitement dans le rapport de Kofi Annan : menaces ¿classiques¿ pour la sécurité (guerres entre Etats, prolifération des armes de destruction massives), mais aussi fléaux liés au sous-développement et à la pauvreté (faim, maladies), Etats faillis et guerres civiles, terrorisme et criminalité transnationale. Le risque potentiel que présente la combinaison de certaines de ces menaces telles que terrorisme et prolifération, est également souligné. Cette analyse du High Level Panel n'a pas été contestée au cours des débats et sous-tend le concept de sécurité collective que propose le Secrétaire général.
Plusieurs éléments s'y sont toutefois ajoutés : l'idée que le sous-développement ne peut être abordé uniquement sous l'angle de la menace et que les progrès à réaliser dans la lutte contre la pauvreté constituent aussi un objectif en soi., le fait que les violations massives des droits de l'homme constituent elles aussi une menace, le danger que présente la prolifération des petites armes.
La Belgique a oeuvré activement au sein de l'UE pour que la dimension droits de l'homme apparaisse plus clairement dans le rapport du Secrétaire général que ce n'était le cas dans celui du High Level Panel.
5.3. Doctrine : Le recours à la force et la responsabilité de protéger
5.3.1. Le recours à la force
La nécessité de clarifier les circonstances qui autorisent le recours à la force est largement à l'origine de la constitution du High Level Panel par le Secrétaire général : après les péripéties de la guerre d'Irak, se posait clairement la question de la pertinence des dispositions de la Charte des Nations Unies à ce sujet.
La Charte autorise le recours à la force dans deux cas :
- la légitime défense en cas d'attaque armée (article 51)
- les mesures punitives à l'égard d'un Etat posant une menace pour la paix et la sécurité internationales sur décision du Conseil de sécurité.
La portée de l 'article 51 est sujette à interprétation (attaque armée proprement dite, menace imminente d'attaque armée, menace latente d'attaque armée, réaction "préventive" ou "pre-emptive"). Le High Level Panel considérait que la jurisprudence internationale assimilait l'attaque imminente à l'attaque armée et considérait dès lors qu'elle était couverte par l'article 51, tous les autres cas devant être soumis à l'autorisation préalable du Conseil de sécurité. Le Secrétaire général a endossé les vues du High Level Panel pour conclure que les dispositions de la Charte sur la légitime défense ne doivent pas être modifiées.
La Belgique a toujours défendu une conception orthodoxe de l'article 51 en raison de la difficulté d'opérer la distinction entre menace imminente et moins imminente et de l'instrumentalisation qui peut être faite de la notion de "menace imminente". Elle a une position tout aussi ferme en ce qui concerne le rôle incontournable du Conseil de sécurité pour légitimer l'usage de la force dans d'autres circonstances que celles visées par l'article 51. Elle Belgique considère que l'objectif du Sommet est de confirmer le rôle que confie la Charte au Conseil de Sécurité. En conséquence, elle peut se rallier à la suggestion du Secrétaire général de ne pas amender la Charte sur ce point.
Le Secrétaire général propose aussi d'élaborer des critères qui devraient guider le Conseil de sécurité lorsqu'il décide de recourir à la force. Ces critères avaient été élaborés tout d'abord dans le cadre de la réflexion consacrée à la "responsabilité de protéger" (voir ci-après) ; ils étaient censés "encadrer" ce droit d'ingérence afin qu'il ne donne pas lieu à des interprétations abusives. Les critères proposés sont les suivants : gravité de la menace, dernier recours, proportionalité des moyens, but principal humanitaire, conséquences prévisibles. Le Secrétaire général propose de les étendre à toute décision du Conseil de sécurité de recourir à la force; et de faire adopter par le Conseil lui-même une résolution soumettant son action à ces critères.
La Belgique a accueilli favorablement l'introduction de critères dans le cadre de la réflexion sur la responsabilité de protéger car ils ont été élaborés pour prendre en compte les craintes des Etats qui y voyaient un risque d'atteinte injustifiée à leur souveraineté. Elle reconnaît également la logique qui conduit le Secrétaire général, pour les mêmes raisons, à proposer d'examiner l'opportunité de soumettre toute décision du Conseil de sécurité impliquant l'usage de la force aux mêmes critères.
Elle continuera donc a prôner l'adoption de ces critères pour toute décision de recourir à la force.
5.3.2. Responsabilité de protéger
Faisant suite aux réflexions lancées sur "le droit ou le devoir d'ingérence humanitaire", le concept de responsabilité de protéger a fait l'objet de nombreux travaux en amont du Sommet, notamment au sein d'une Commission internationale sur l'intervention et la souveraineté des Etats, réunie à l'initiative du gouvernement canadien. Il a été repris par le High Level Panel en ces termes: " We endorse the emerging norm that there is a collective international responsibility to protect, exercisable by the Security Council authorizing military intervention, as a last resort, in the event of genocide or other large scale killing, ethnic cleansing or serious violations of international humanitarian law which sovereign governments have proved powerless or unwilling to prevent". Comme mentionné plus haut, il était proposé d'encadrer la responsabilité de protéger par 5 critères. Le Secrétaire général lui-même propose que les Etats membres adoptent cette nouvelle norme et agissent en conséquence.
Ce concept fait l'unanimité au sein de l'Union européenne, qui, à la demande de la Belgique, avait proposé que soit ajouté comme élément déclencheur de l'action de la communauté internationale, des violations massives et graves des droits de l'homme.
Plusieurs Etats membres de l'ONU ont toutefois des réserves à l'égard de la "responsabilité de protéger" dans laquellequel ils voient une atteinte potentielle au principe de la souveraineté nationale.
La Belgique a une conception intégrée de la responsabilité de protéger : les gouvernements ont la responsabilité première de protéger leur propre population; cette responsabilité est le pendant de la souveraineté. S'ils ne sont pas en mesure d'assurer cette protection, ils peuvent solliciter l'assistance de la communauté internationale. S'ils refusent de protéger leur population, le Conseil de sécurité peut décider, en dernier recours, d'autoriser l'usage de la force.
5.4. La prévention
L'importance de la prévention ( en matière de conflits, de prolifération, de lutte contre le terrorisme ou contre la criminalité transnationale) figurait en bonne place dans le rapport du High Level Panel. Celui-ci émettait le voeu que la Peace Building Commission, dont il recommandait la création, ait aussi comme mission de détecter les signes avant coureurs des conflits et d'alerter le Conseil de sécurité en conséquence. Cette dimension n'a toutefois pas été retenue par le Secrétaire général, qui met davantage l'accent sur les capacités dont lui-même et l'Organisation disposent déjà en matière de prévention et de médiation. En conséquence, on peut s'attendre à ce qu'en dépit d'un large consensus sur l'importance de la prévention, le Sommet de septembre n'adopte pas de positions novatrices sur ces questions.
5.5. "Compliance"
La question de la mise en oeuvre effective des engagements multilatéraux, de leur suivi et des mesures à prendre en cas de non-respect de ces engagements, a figuré en bonne place dans les débats relatifs au "multilatéralisme efficace" et dans les débats préparatoires aux travaux du High Level Panel. Ce dernier y avait lui-aussi consacré des passages distincts de son rapport, consacrés à l'efficience et l'efficacité du système multilatéral. Mais le message du Sommet sur les conséquences éventuelles d'un non-respect des diverses obligations contractées rique de rester en deçà.
La Belgique a toujours plaidé pour le renforcement de la crédibilité du système multilatéral, qui ne peut fonctionner que si les engagements souscrits sont respectés et si les Etats qui ne respectent pas leurs engagements sont soient amenés par la persuasion à le faire, soit sanctionnés. Le cadre multilatéral ne peut en aucun cas être considéré comme favorisant la dilution des obligations contractées par les Etats.
5.6. Questions de développement
Comme expliqué dans les rétroactes, le Sommet de septembre devait être, à l'origine, un rendez-vous d'examen de la mise en oeuvre de la Déclaration du Millénaire, et en particulier des objectifs du Millénaire. Malgré la reconnaissance du lien qui existe entre développement, sécurité et droits de l'homme, le chapitre développement reçoit un traitement à part entière dans le rapport du Secrétaire général. Ce chapitre met l'accent non seulement sur la réalisation des MDG eux-mêmes mais sur celle des objectifs fixés au cours des grandes conférences onusiennes qui ont balisé la dernière décennie. Pour la Belgique, les principaux points à commenter seront les suivants :
- quelles politiques recommander aux pays en développement eux-mêmes pour qu'ils soient en mesure d'atteindre les MDG (responsabilité propre pour leur développement, stratégies nationales de développement, lutte contre la corruption, mobilisation des ressources domestiques, création d'un environnement favorable à l'investissement étranger...) ?
- quels engagements prendre pour soutenir les efforts des pays en développement : aide publique au développement (niveau de l'aide, efficacité de l'aide, sources innovantes de financement ), cohérence des politiques pour le développement, en particulier dans le domaine commercial, financier et de gestion de la dette des pays en développement ?
- que faire pour l'Afrique sud-saharienne, dont les problèmes particuliers ressortent clairement de l'analyse de la mise en oeuvre des MDG ?
La Belgique peut appuyer sans réserve l'engagement de mettre en oeuvre dans les délais les objectifs de développement issus des grandes conférences des Nations Unies, y compris les objectifs du Millénaire.
Par ailleurs, la Belgique appuie l'accent mis sur la durabilité environnementale, qui renforce les les chances de réussite des MDG; le MDG 7 n'est en effet pas un objectif vertical ou sectoriel mais transversal. De même la Belgique se félicite de l'importance accordée à la thématique horizontale que constitue l'égalité de genre : une vigilance s'impose cependant pour que les différentes références à ce sujet préservent les acquis des grandes conférences. Elle appuie également l'accent mis sur la responsabilité première des pays en développement pour leur propre développement, un principe qui est acquis en ces termes depuis Monterrey.
5.6.1. Aide publique au développement
La Belgique a confirmé son engagement de porter son aide au développement à 0,7% du PNB d'ici 2010 et a soutenu le consensus qui s'est établi au sein de l'Union européenne pour fixer des objectifs ciblés à l'ensemble de l'UE, y compris des objectifs intermédiaires. Une partie substantielle de son aide va aux pays les moins avancés. Elle souhaiterait bien entendu que les autres bailleurs de fonds puissent prendre des engagements similaires.
La Belgique est également d'avis qu'il faut renforcer la qualité et l'efficacité de l'aide.
5.6.2. Sources innovantes de financement pour le développement
Le débat sur les mécanismes alternatifs de financement s'inscrit dans une recherche de moyens supplémentaires pour l'aide au développement. Au début 2005, toutes les options étaient encore ouvertes. Jusque là, les discussions étaient restées plutôt théoriques sur la base de divers rapports et propositions (Landau, Lula, Atkinson, Sachs, IFF¿). Mais depuis lors, le débat est devenu de plus en plus politique, et les options semblent s'être réduites à deux : l'International Financing Facility (IFF) d'une part et, d'autre part, une forme de prélèvement sur les transports aériens (obligatoire ou non). Les autres propositions, comme le prélèvement sur les transactions monétaires, l'extension des droits de tirages spéciaux ou la création d'une loterie mondiale sont passées au second plan.
Il y a également lieu de rappeler que la Belgique s'est dotée d'une législation instituant la taxe Tobin sur les mouvements internationaux de capitaux. Elle entrerait en vigueur si les autres Etats membres de l'UE adoptaient des mesures similaires.
Quel que soit le mécanisme de financement choisi, la Belgique plaide pour qu'il s'agisse de moyens additionnels qui s'ajoutent, et ne se substituent pas, aux moyens existants ou promis dans le cadre de la croissance de l'Aide Publique au Développement.
La Belgique a certaine réticences à l'égard de l'IFF parce que ce mécanisme fait porter le fardeau du remboursement des dettes contractées sur les générations futures et qu'il risque d'avoir des effets négatifs sur flux futurs d'aide au développement. Sur l'IFF-Immunisation, une option "pilote" pour l'IFF plus large, la Belgique souhaiterait que la clarté soit faite sur la stucture de gestion et la transposition comptable dans les comptes nationaux.
En ce qui concerne la taxation sur les transports aériens, la Belgique plaide - à l'ECOFIN - pour un système de contributions volontaires qui permettrait de passer ultérieurement à un système de contributions obligatoires pour certains Etats membres.
D'une manière générale, la Belgique serait en principe ouverte à un consensus qui se dégagerait au sein de l'UE en matière de financements innovants.
Enfin, la Belgique accorde un intérêt particulier à l'importance des ¿remittances¿ ces transferts de fonds effectués par les migrants vers leurs pays d'origine, et qui représentent désormais des montants largement supérieurs à ceux de l'aide publique au développement. Un premier pas consisterait à promouvoir une réduction du coût de ces transferts, mais il faudra également garder à l'esprit les possibilités de synergies offertes par le micro-crédit et les projets de co-développement.
5.6.3. Allègement de la dette des pays en développement
La communauté internationale a, il y a une dizaine d'années, élaboré un cadre, qui permet aux pays les moins avancés très endettés de sortir de la crise de l'endettement : l'initiative HIPC (Highly indebted poor countries). Celle-ci prévoit un allègement de la dette par étapes; au fur et à mesure que le pays concerné améliore sa politique macro-économique et de réduction de la pauvreté, il devient éligible pour un allègement supplémentaire de sa dette. A la dernière étape, le completion point, l'allègement total devrait être d'une telle ampleur que la dette revienne à un niveau soutenable. En pratique ceci signifie une annulation complète du stock de la dette restante par les bailleurs bilatéraux lors du "completion point". Jusqu'à présent, les bailleurs multilatéraux tels que la Banque Mondiale, le FMI et les banques de développement régionales, ne sont pas allés aussi loin. La récente décision des Ministres des Finances du G8 sur l'annulation de la dette multilatérale signifie que les créditeurs multilatéraux également annuleront désormais l'ensemble du stock de la dette des pays ayant atteint le "completion point".
Concrètement, les Ministres des Finances du G8 ont marqué leur accord sur une proposition d'annuler le stock de la dette des pays HIPC qui ont atteint le completion point, auprès de la Banque Mondiale, du Fonds africain de développement et du FMI. Ceux-ci sont au nombre de 18 actuellement, mais ce nombre pourrait aumenter au cours des prochaines années.
Cette décision doit encore faire l'objet d'une élaboration technique et devra ensuite être entérinée lors de la prochaine réunion annuelle de la Banque Mondiale et du Fonds. L'un des points à discuter sera certainement l'implication d'autres banques multilatérales dans cette initiative, et notamment de la Banque interaméricaine de développement.
La Belgique a toujours soutenu l'initiative HIPC, et est, en principe favorablement disposée à l'égard des propositions visant à la compléter. L'UE dans son ensemble a toujours soutenu l'initiative HIPC et ses divers élargissements.
5.6.4. Commerce
La Belgique, comme l'Union européenne, reconnaît le rôle essentiel du commerce international dans le développement; sa position sera conforme à celle agréée par l'Union européenne dans le cadre des négociations du Doha Round.
5.6.5. Afrique
La Belgique se félicite bien entendu de l'attention que le Sommet réservera à l'Afrique et demande qu'une attention particulière soit réservée à la problématique des Etats faillis, à l'intégration des Etats africains dans l'économie mondiale et à l'importance de l'éducation.
5.6.6. Autres éléments "développement"
La Belgique appuie entièrement l'accent mis sur la nécessité de lutter contre l'épidémie de SIDA et de renforcer les systèmes nationaux de santé. Ceci correspond du reste à des priorités de sa propre politique de coopération.
A ses yeux, la dimension "horizontale" de la notion de développement durable a été développée. Le lien entre environnement et sécurité n'a pas été assez mis en évidence. Il en va de même en ce qui concerne la notion de travail décent, l'importance des normes internationales du travail et des recommandations de la Commission sur la dimension sociale de la mondialisation. Enfin la Belgique soutient fermement les références à l'égalité des genres et à l'autonomie des femmes dans les domaines de l'éducation, de la santé, du travail, de la décision politique et de la lutte contre la violence; elle insiste sur le droit des femmes à la santé sexuelle et reproductive, y compris à des services de santé sexuelle et reproductive.
La Belgique soutient également les références à la protection des enfants dans les conflits armés, en veillant à ce qu'elles soient conformes au droit international.
La Belgique envisage le développement du secteur privé comme un moteur crucial pour un développement durable et la réduction de la pauvreté. Elle est à la fois en faveur d'une implication plus grande et équilibrée du secteur privé et pour la création dans les pays en voie de développement d'un climat macro-économique, social et légal, qui favorise les investissements en vue de la génération de revenus et d'emplois décents, piliers incontournables pour la mise en place de filets de sécurité sociale efficaces.
En ce qui concerne les migrations, le Sommet restera relativement modeste, étant donné qu'un dialogue à haut niveau sur ces questions se tiendra dans le cadre de l'Assemblée générale de 2006.
La Belgique considère qu'il faut rechercher les moyens d'optimaliser le rôle que les migrants jouent dans le développement de leur propre pays, mais aussi approfondir l'analyse des effets pervers de l'émigration sur ce développement.
5.7. Etats fragiles
Les rapports précités ont accordé une grande attention à la problématique des Etats fragiles, défaillants, ou en phase de reconstruction après un conflit, le plus souvent une guerre civile. Il est devenu évident que le déploiement d'une opération de maintien de la paix ne suffit pas à pérenniser la stabilité. Certes, les opérations de maintien de la paix sont désormais "intégrées", et comportent à ce titre des éléments humanitaires, de promotion des droits de l'homme, parfois de DDR. Mais de nombreux éléments doivent être mis en place simultanément pour donner à ces Etats une plus grande de chance de reprise durable : aide humanitaire, désarmement et réintégration des milices, lutte contre l'impunité, rétablissement des infrastructures et de l'appareil d'Etat, bonne gouvernance. De plus, l'action des divers acteurs impliqués dans la transition, qu'il s'agisse des autorités locales, des ex-belligérants, des divers bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux, des organisations régionales et internationales ne converge pas toujours vers les mêmes objectifs.
La Belgique partage entièrement cette analyse.
La proposition du Secrétaire général de créer une Peace Building Commission chargée de mieux accompagner les transitions post-conflits est traitée au point 5.13, relatif aux réformes institutionnelles.
5.8. Terrorisme
Après l'adoption de la stratégie européenne de lutte contre le terrorisme et la présentation par le Secrétaire général de l'ONU d'une stratégie onusienne en 5 points, dont la philosophie est très proche de celle de l'UE, le Sommet pourrait parvenir à un accord sur une définition du terrorisme. . Le Secrétaire général pourrait être invité à examiner les moyens de renforcer les capacités de l'ONU et des Etats à lutter contre le terrorisme. Le Sommet devrait également lancer un appel à conclure au plus tard avant juin 2006 les négociations sur la convention générale sur le terrorisme et à signer la Convention sur le terrorisme nucléaire, dont le texte a été agréé cette année.
La Belgique soutient la mise en oeuvre du plan d'action du Secrétaire général ainsi que l' endossement par le Sommet d'une "définition" du terrorisme. Elle propose de dissocier le débat sur la définition de la négociation de la Convention générale dont il risquait d'entraver les progrès. Elle a proposé dès le départ d'accorder l'attention nécessaire aux root causes du terrorisme et au respect des droits de l'homme dans la lutte contre le terrorisme; elle se félicite donc de voir ces considérations reflétées dans les travaux préparatoires, tout en estimant que le langage sur les droits de l'homme pourrait être renforcé. Elle mettra tout en oeuvre pour signer et ratifier la Convention sur le Terrorisme nucléaire le plus tôt possible; la signature pourrait intervenir en marge du Sommet ou de la semaine ministérielle de la 60e Assemblée générale.
5.9. Désarmement et non-prolifération
Après l'échec de la récente Conférence d'examen du TNP, la Belgique a proposé à l'Union européenne de reprendre ce dossier dans le cadre du Sommet des Nations Unies de septembre. Cette proposition a été entérinée au Conseil européen de juin.
La Belgique propose de distinguer deux volets en matière de prolifération : les armes de destruction massive (ADM), d'une part et les armes conventionnelles, d'autre part. Le Sommet devra se prononcer sur les deux volets de façon équilibrée. Il ressort de l'analyse des menaces que la prolifération des ADM constitue, avec le terrorisme, la toute première menace pour les pays occidentaux, tandis que les pays en développement soulignent davantage la problématique des petites armes.
Tenant compte du manque de résultat substantiel à la récente conférence de révision du TNP, il serait contre productif de relancer l'ensemble de nos propositions en matière de prolifération des ADM. L'accent devrait être mis sur un nombre limité d'éléments clefs qui sont directement liés au fonctionnement du système des Nations Unies. Afin d'éviter un blocage immédiat, les formules proposées devront être relativement générales et flexibles. La Belgique s'oriente vers les thèmes suivants:
1. accroître la confiance en promouvant la transparence et l'efficacité. Le point d'ancrage pourrait être la Résolution 1540 du Conseil de Sécurité sur la lutte contre le trafic illicite d'ADM. La Belgique note la possibilité offerte par cette résolution de créer des mécanismes d'assistance et souligne la disponibilité et le potentiel de l'Union européenne et de l'OSCE dans ce domaine.
2. promouvoir le respect des engagements en soulignant le rôle essentiel du Conseil de Sécurité pour le maintien de la paix et de la sécurité internationale (d'ailleurs explicitement reconnu dans la Résolution 1540). Dans le domaine de la prolifération des ADM, le multilatéralisme efficace commence par le bon fonctionnement des organisations spécialisées, telles que l'AIEA (nucléaire) ou l'OIAC (chimique), plus particulièrement pour ce qui est de la vérification. La Belgique se félicite de la création récente d'un comité spécial sur la vérification au sein de l'AIEA. La Belgique préconise également la construction de passerelles objectives entre les instances spécialisées et le Conseil de Sécurité, notamment en cas d'infraction aux engagements.
3. impliquer le Conseil de Sécurité et définir son rôle dans la gestion d'un scénario de retrait du TNP par l'un des Etats parties. Un tel acte (p.ex. Corée du Nord) devrait être considéré comme portant atteinte à la paix et la sécurité internationale et devrait être suivi de certaines mesures opérationnelles.
Dans le contexte de la Conférence de révision du TNP, la Belgique, dans un format ad hoc, ainsi que l'Union européenne ont proposé des formules consensuelles, impliquant notamment l'accord d'au moins deux des cinq Etats dotés d'armes nucléaires. La Belgique appelle à une reprise de ces formules afin d'arriver à une approche cohérente et équilibrée du volet prolifération des ADM.
En général, la Belgique estime d'ailleurs qu'il serait opportun de souligner l'importance de l'universalisation de l'ensemble des instruments internationaux dans les domaines du désarmement et de la prolifération.
Dans le domaine des petites armes, la Belgique salue les progrès accomplis dans la mise en oeuvre du Plan d'Action de 2001 des Nations Unies. L'adoption récente d'engagements politiquement contraignants au sein d'un
Groupe de Travail des Nations-Unies sur le marquage et le traçage constitue un pas dans la bonne direction. La Belgique salue la proposition du Royaume-Uni de préparer le terrain pour la négociation d'un traité international sur le commerce des armes. En général, la négociation et l'adoption d'engagements juridiquement contraignants, bien que nécessitant un processus de réflexion plus long et complexe, sont préférables parce qu'elles définissent de façon plus claire les responsabilités de l'ensemble des acteurs impliqués.
Pour ce qui est de la question des mines anti-personnel, la Belgique préfère une référence à la Convention d'Ottawa, qui interdit l'usage de telles armes, tout en réalisant qu'un consensus universel ne pourra probablement se situer que sur le volet humanitaire du problème (assistance aux victimes etc.). Comme c'est le cas pour la prolifération des petites armes, l'usage de mines anti-personnel a un impact négatif sur la reconstruction après un conflit ainsi que sur le développement économique de bon nombre de régions.
5.10. Criminalité transnationale
Sur base des analyses concluant aux menaces que fait peser sur la sécurité la combinaison terrorisme/prolifération/ criminalité organisée, le Sommet devrait consolider l'acquis relatif à la criminalité transnationale : appel à la ratification et à la mise en oeuvre effective des conventions existantes en matière de crime organisé et de corruption, renforcement des systèmes de justice criminelle, renforcement des capacités d'UNDOC, bureau des Nations Unies chargé de la lutte contre la drogue et la criminalité organisée.
5.11. Droits de l'Homme et Démocratie
Le Sommet devrait rappeler l'engagement des Etats à promouvoir et respecter les droits de l'homme. L'interdépendance entre sécurité, développement et droits de l'homme est réaffirmée. Deux axes sont proposés pour renforcer les droits de l'homme au sein des Nations Unies : un renforcement du Haut Commissariat aux droits de l'homme, notamment via une augmentation de son budget, d'autre part, il l'élévation de la Commission des droits de l'homme au statut de Conseil des droits de l'homme (voir réformes institutionnelles).
L'importance de l'Etat de droit devrait également être réaffirmée réconnue, de même quela démocratie en tant que valeur universelle. Il est proposé de créerun Fonds des Nations Unies pour la démocratie. L'engagement à lutter contre l'impunité est également rappelé.
La Belgique a toujours soutenu le système de promotion et de protection des droits de l'homme des Nations Unies. Par le passé, elle a du reste regretté que les droits de l'homme ne soient pas suffisamment pris en compte par certaines instances des Nations Unies. Les graves violations des droits de l'homme sont en effet souvent les signes précurseurs de crises majeures. La Belgique félicite donc de l'importance donnée aux droits de l'homme dans les travaux préparatoires. qui ont repris plusieurs des propositions belges et européennes Cette partie pourrait cependant être renforcée. Le Sommet devrait, pour la Belgique, faire référence aux instruments en matière de droits de l'homme qui sont les principaux acquis des Nations Unies dans ce domaine. En ce qui concerne le Haut Commissariat aux Droits de l'Homme, il convient d'également renforcer le rôle du Haut Commissaire, notamment au Conseil de Sécurité et à la Peace Building Commission. La Belgique soutient sans réserve l'augmentation du financement du Haut Commissariat aux Droits de l'Homme par le budget régulier des Nations Unies. Ce point semble faire l'objet d'un consensus général. Il faudra cependant déterminer le niveau de cette augmentation. Le Sommet devrait également prendre note du plan d'action de la Haut Commissaire. Pour la Belgique, il devrait également souligner l'importance du mainstreaming des droits de l'homme au sein des Nations Unies. La lutte contre l'impunité devrait également couvrir les violations des droits de l'homme. La Belgique soutiendra les références à la Cour Pénale Internationale. Quant au Fonds pour la démocratie, dont la création est proposée, il devrait à la fois s'inscrire dans les fonds et programmes existants et tenir compte des actions réalisées de longue date par les Nations Unies en matière de promotion et développement d'institutions démocratiques.
5.12. Coopération ONU - Organisations régionales
Le Sommet devrait proposer derendre plus formelle la relation Nations Unies/organisations régionales en associant ces dernières aux activités du Conseil de sécurité et de la future Peace Building Commission. Les trvaux péparatoires ont également recommandé que les organisations régionales qui disposent de capacités en matière de prévention des conflits ou de maintien de la paix les placent dans le cadre du système d'arrangements de standby de l'ONU. Ils ont également évoqué la possibilité que, , dans certains cas exceptionnels, l'Assemblée générale puisse autoriser le financement par le budget des opérations de maintien de la Paix d'opérations menées par des organisations régionales.
Les efforts réalisés par l'Union européenne pour développer des capacités qui pourraient compléter l'action des forces de maintien de la paix des Nations Unies devraient être reconnus, de même que les effets positifs qui découleraient d'un plan d'action sur 10 ans, visant à renforcer les capacités de l'Union africaine en matière de maintien de la paix.
La Belgique a toujours plaidé pour un renforcement de la coopération entre les Nations Unies et les organisations régionales dans une série de domaines où elles peuvent être complémentaires. Elle finance du reste un projet du centre d'études comparatives des intégrations régionales de l'Université des Nations Unies sur ces questions. Elle peut accepter la formulation du Draft Outcome Document sur ces points, bien qu'elle estime que la réflexion sur la complémentarité ente l'ONU et les organisations régionales mérite d'être approfondie bien davantage. Elle a des réserves sur la suggestion de faire financer par le budget des opérations de maintien de la paix des Nations Unies, des opérations menées par une organisation régionale.
5.13. Réformes institutionnelles
Ce chapitre traite de l'ensemble des réformes institutionnelles qui figureront -du moins implicitement - à l'ordre du jour du Sommet de septembre, bien qu'elles n'aient pas toutes été abordées ou traitées sur un pied d'égalité dans les travaux préparatoires.
5.13.1. Réforme du Conseil de sécurité
La Réforme du Conseil de sécurité n'est pas abordée directement dans les travaux préparatoires au Sommet. Le Secrétaire général a clairement indiqué qu'il souhaitait voir cette question réglée en amont du Sommet. Le High Level Panel, et le Secrétaire général, recommandaient deux formules possibles d'élargissement du Conseil (modèle A et modèle B) (voir plus haut).
Le G4 (qui regroupe les candidats à un siège permanent Allemagne, Japon, Inde, Brésil) a déposéra formellement sous peu un projet de résolution de l'Assemblée générale des Nations Unies sur la réforme du Conseil de sécurité. Il s'agit d'une résolution cadre, définissant d'une part les modalités d'élargissement du Conseil, et d'autre part les modifications à apporter à son fonctionnement. Les noms des nouveaux membres permanents éventuels ne figurent pas dans cette résolution.
Le G4 envisage un scénario en 3 étapes à savoir :
- vote sur la résolution cadre en juin (désormais vraisemblablement en juillet)
- vote sur les nouveaux membres permanents mi-juillet
- vote sur les amendements nécessaires à la Charte des Nations Unies fin juillet.
A noter qu'à chaque étape un vote à la majorité des deux tiers des membres de l'Assemblée générale est requis. Les amendements à la Charte n'entrent en vigueur qu'une fois ratifiés par deux tiers des Etats membres, y compris les 5 membres permanents actuels du Conseil de sécurité.
La résolution-cadre proposée par le G4 est basée sur le modèle A. Elle prévoit l'élargissement du Conseil par l'addition de 6 nouveaux sièges permanents ( 2 pour l'Asie, 1 pour l'Amérique Latine, 2 pour l'Afrique, 1 pour l'Europe occidentale et autres ) et 4 nouveaux sièges non-permanents (1 pour l'Europe orientale, 1 pour l'Afrique, 1 pour l'Asie, 1 pour l'Amérique Latine). En ce qui concerne le droit de veto, elle prévoit que les nouveaux permanents auront les mêmes obligations et les mêmes responsabilités que les membres permanents existants. ( Il est possible que le para relatif au droit de veto soit encore modifié). Elle précise que les nouveaux membres permanents seront élus par une majorité des deux tiers des membres de l'Assemblée Générale, à bulletin secret. Un réexamen de la composition du Conseil de Sécurité est prévu pour 2020.
La Belgique souhaite que l'on aboutisse rapidement à une solution sur la réforme du Conseil de Sécurité pour le Sommet de septembre 2005. Elle a décidé de co-parrainer la résolution déposée par le G4. Elle soutient la candidature de l'Allemagne et le Japon.
La Belgique a toujours souligné qu'un éventuel échec de la réforme du Conseil de sécurité ne pourrait en aucun cas entraîner le blocage des autres réformes.
Par ailleurs, la Belgique poursuivra au sein de l'Union, ses efforts en faveur d'une plus grande « présence » de l'Union au Conseil de sécurité, que celui-ci soit élargi ou non.
5.13.2. Réforme de l'ECOSOC
Dès le début du processus préparatoire au Sommet, la Belgique a souhaité voir progresser la question de la réforme du Conseil Economique et Social, dans la ligne de la Déclaration Gouvernementale, qui plaide pour un Conseil de Sécurité économique, social et environnemental. Une initiative diplomatique conjointe avec l'Allemagne a été lancée le 8 juillet 2004, par les deux Ministres des Affaires Etrangères, afin d'alimenter la réflexion globale, et celle du High Level Panel sur cette question de gouvernance économique et sociale.
Le principe général de cette réforme est le pragmatisme : pas de proposition révolutionnaire mais une série de réformes en matière de méthodes de travail et de prise de décision. La Belgique souhaite avant tout remettre le Conseil sur des questions concrètes liées à des crises économiques, sociales ou environnementales dans des pays ou dans des régions donnés. L'ECOSOC devrait devenir un Conseil plus permanent, à l'instar du Conseil de Sécurité. Il pourrait constituer en son sein un comité de pilotage chargé d'assurer de manière plus permanente l'interaction de l'Ecosoc avec le Conseil de Sécurité et l'Assemblée Générale. Certaines de ces idées ont été reprises par le Secrétaire Général dans son rapport et dans le cadre des travaux préparatoires au Sommet.
La Belgique accueille favorablement les souhaits du Secrétaire général, exprimés dans son rapport In larger Freedom, d'améliorer la coordination entre les Fonds, Programmes, et Agences spécialisées et est prête à engager, avec l'UE, la réflexion sur un processus de réforme plus radical.
5.13.3. Réforme de la Commission des Droits de l'Homme: création d'un Conseil des Droits de l'Homme
L'idée du Secrétaire Général d'élever le statut de la Commission des droits de l'homme en en faisant un Conseil des droits de l'homme a été reprise dans les travaux préparatoires. Cette proposition a le mérite de donner un nouveau souffle à la question des droits de l'homme au sein des Nations Unies. En l'état actuel des travaux, il apparaît que ce Conseil serait permanent, d'une composition proche de celle de la Commission des Droits de l'Homme (53 membres) et que ses membres seraient élus à la majorité des 2/3 par l'Assemblée générale. En attendant une décision d'établir ce Conseil comme organe principal de la Charte, il serait créé comme organe subsidiaire de l'Assemblée générale. Le mandat de ce Conseil reprendrait les points forts de la Commission des Droits de l'Homme, dont les procédures spéciales. Il devrait discuter de toutes les questions relatives aux droits de l'homme et faire des recommandations aux Etats et aux autres instances des Nations Unies. Les ONG continueront à participer aux travaux de ce Conseil. Les autres modalités de son fonctionnement devraient être élaborées durant la 60ème Assemble générale.
La Belgique soutient sans réserve la création de ce Conseil des droits de l'homme siégeant en permanence. En ce qui concerne son statut, elle privilégie un organe principal de la Charte. Ceci traduirait, au niveau institutionnel, le caractère central et universel des droits de l'homme et la nécessité de mettre les droits de l'homme sur le même pied que les questions de développement et celles relatives à la paix et à la sécurité. Elle peut toutefois se rallier à l'idée d'un organe subsidiaire de l'Assemblée générale si cela permet d'obtenir un consensus. Ce Conseil devra conserver les tâches principales de la Commission des Droits de l'Homme, notamment les procédures spéciales, le rôle des ONG et des institutions nationales. Il devra également avoir la capacité de réagir aux situations urgentes de violations des droits de l'homme, à tout moment et en tout lieu.
En ce qui concerne la qualité des membres, les Etats candidats devraient s'engager à défendre les normes les plus élevées en matière de droits de l'homme.
Le Secrétaire général avait également proposé que ce Conseil mette sur pied un mécanisme d'examen par les pairs en matière de droits de l'homme. Ce mécanisme n'a pas été retenu comme par les travaux préparatoires, qui y font cependant des références indirectes.
La Belgique n'estime pas que ce mécanisme est essentiel. Elle est prête à l'accepter si cela permet d'obtenir un accord sur l'établissement de ce Conseil. Ses modalités devront être étudiées avec soin.
Il devrait être précisé que ce Conseil doit travailler en interaction avec les autres instances des Nations Unies La création d'un tel Conseil ne doit en effet pas avoir pour conséquence une absence de prise en compte des droits de l'homme dans l'agenda des autres instances des Nations Unies (Assemblée générale, ECOSOC, etc.). Il devrait au contraire renforcer l'intégration des droits de l'homme au sein des Nations Unies, notamment au Conseil de Sécurité.
Pour la Belgique, il est essentiel que le Sommet de septembre débouche sur une décision de créer ce Conseil en précisant ses tâches principales. Les autres modalités devront être définies lors de la prochaine Assemblée générale.
5.13.4. Création d'une Peace Building Commission
La proposition de créer une Peace Building Commission a été avancée par le High Level Panel et reprise par le Secrétaire général. Elle vise à renforcer la capacité des Nations Unies à gérer les transitions post-conflits (voir point 5.7), pour éviter notamment que les Etats sortis de la guerre ne connaissent à nouveau des tensions graves. Cette commission devrait faire des recommandations au Conseil de sécurité concernant les mesures visant à renforcer la cohérence entre restauration de la paix, réhabilitation économique et reconstruction des institutions. Il est également proposé de créer un Fonds qui permettrait de mettre rapidement en oeuvre les mesures envisagées.
La composition et les modalités de fonctionnement de la Peace Building Commission devraient ensuite être fixées par l'Assemblée générale, mais il apparaît qu'elle sera probablement composée d'un noyau permanent et se réunira en format variable en fonction des pays concernés.
La Belgique a contribué au débat relatif à la Peace Building Commission sur la base de son expérience de la transition congolaise. Tout en convenant de la nécessité de mieux coordonner les apports des divers acteurs dans les situations de transition post-conflit, elle a fait immédiatement savoir que la valeur ajoutée d'une Commission résiderait dans les effets de son action sur le terrain.
Etant donné que les modalités de la Peace Building Commission doivent encore être précisées, la position que la Belgique peut se résumer comme suit :
- elle se félicite de l'attention portée à la problématique des transitions post-conflits;
- la future Peace Building Commission doit avoir une réelle valeur ajoutée en termes de cohérence et de progrès dans les divers processus de transition ; en conséquence le rôle d'avis qui est envisagé pour elle nous semble trop faible;
- elle doit avoir une composition variable selon les pays dont elle traite afin de permettre la participation des acteurs directement concernés par la gestion d'une transition (autorités locales, bailleurs de fonds, organisations internationales etc.);
- elle doit travailler en prise étroite avec le terrain : l'exemple du rôle joué par le CIAT en RDC dans l'accompagnement de la transition peut servir d'inspiration;
- elle doit faire également rapport à l'ECOSOC (gouvernance économique) et non seulement au Conseil de sécurité.
Enfin, la Belgique estime qu'elle devra faire l'objet d'un examen quelques années après sa création.
Quant au fonds proposé, il faudra identifier clairement au préalable quels sont les éléments des transitions qui ne peuvent être correctement et rapidement financés par les mécanismes existants.
5.13.5. Gouvernance en matière d'environnement
Les travaux préparatoires ont reconnu la nécessité d'un cadre institutionnel plus cohérent pour la gouvernance internationale en matière d'environnement, assurant une meilleure surveillance et une meilleure coordination et prenant en considération la possibilité d'une structure plus intégrée telle que le propose le Secrétaire général, en particulier en ce qui concerne la définition de normes environnementales et les bases scientifiques, basée sur les institutions existantes.
La Belgique attache beaucoup d'importance à la position européenne arrêtée au niveau du Conseil européen du 17 juin, qui demande le lancement d'un processus devrait mener, à travers le renforcement du Programme des Nations Unies pour l'Environnement actuel, à la future création d'une Organisation des Nations Unies pour l'Environnement ayant son siège à Nairobi, qui fonctionnera sur pied d'égalité avec d'autres agences des Nations Unies et en étroite coopération avec celles-ci.
5.13.6. Réforme du Secrétariat
Le besoin de réforme administrative, de management et budgétaire de l'Organisation des Nations Unies est désormais reconnu par tous, y compris par le Secrétaire général lui-même.
La Belgique appuiera tous les efforts des principaux contributeurs au budget de l'ONU visant à obtenir une meilleure gestion administrative et budgétaire, une plus grande transparence et une plus grande responsabilisation du Secrétariat des Nations Unies. Ce faisant elle gardera à l'esprit les obligations internationales de la Belgique et le fait que le Sommet résulte lui-même en une série d'innovations institutionnelles, qui, du moins dans un premier temps, auront leur coût.
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