| Toespraak van Minister De Gucht in de Senaat: ontwerp van goedkeuringswet Verdrag van Lissabon |
- De Minister heeft deze toespraak gedeeltelijk in het Frans gehouden -
Mijnheer de Voorzitter,
Dames en Heren,
Op 15 december 2001 nam de Europese Raad de Verklaring van Laken over de toekomst van de Europese Unie aan. Op 13 december 2007 werd het Verdrag van Lissabon ondertekend. Tussen beide data liggen zes veel te lange jaren. Het institutionele hervormingsproces van de EU was inderdaad een zware bevalling en vergde ook erg veel politieke energie. Er was eerst en vooral de Europese Conventie die naar buiten kwam met een ambitieus ontwerp van Grondwet voor Europa. Dit werd vervolgens besproken door een Intergouvernementele Conferentie die zijn tijd nam tot juni 2004. In oktober van datzelfde jaar werd dan te Rome het Grondwettelijke Verdrag ondertekend en vervolgens geratificeerd door maar liefst 18 lidstaten, waaronder de onze. Het mocht echter niet zijn. De Nederlandse en Franse referenda staken hier een stokje voor met als gevolg een te lange periode van politieke onzekerheid. De Europese Raad voerde een soort reflectieperiode in over de toekomst van de Europese Unie, waarvan we achteraf mogen zeggen dat het een politieke impasse enkel maar herbevestigde. Het is slechts onder europees voorzitterschap van Duitsland dat het proces opnieuw kon worden geactiveerd. In juni 2007 werd dan ook een duidelijk mandaat overeengekomen voor een relatief korte, maar geconcentreerde Intergouvernementele Conferentie. Vervolgens werden de laatste politieke knopen doorgehakt op de informele Top van oktober 2007. Tenslotte kon het Verdrag van Lissabon in december vorig jaar worden ondertekend.
Dames en Heren,
Vandaag kunnen we dan ook een balans opmaken. De vraag die u zich zeker reeds zal gesteld hebben betreft het feit of het Verdrag van Lissabon ¿waarvoor we uw goedkeuring vragen- beantwoordt aan de oorspronkelijke doelstellingen uit het Grondwettelijk Verdrag. Of anders gezegd : In welke mate maakt het Verdrag van Lissabon de Europese Unie democratischer, efficiënter en meer transparant, zoals gevraagd door de Verklaring van Laken ?
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Un de ces objectifs a évidemment été altéré en cours de route : la transparence.
Le Traité constitutionnel se présentait comme un Traité unique qui remplaçait et se substituait au traités existants. Pour répondre aux préoccupations exprimées en France et aux Pays- Bas, le Traité de Lisbonne se présente au contraire comme un Traité modificatif. Les innovations apportées par le Traité constitutionnel sont ainsi insérées au moyen de multiples amendements dans le Traité sur l'Union européenne et dans le Traité instituant la Communauté européenne lequel est rebaptisé « Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ». Ce changement de méthode rend évidemment le Traité de Lisbonne illisible. Il n'y a qu'à parcourir, même distraitement, le texte pour s'en convaincre.
Le Traité constitutionnel avait introduit différents éléments qui contribuaient à la compréhension du projet politique européen. Ces éléments furent abandonnés. L'article sur les symboles de l'Union ¿ le drapeau, l'hymne, la devise, la monnaie ¿ fut supprimé. Ces symboles continuent toutefois à exister et 16 Etats membres, dont la Belgique, ont d'ailleurs rappelé leur attachement à ceux- ci.
Les termes qui avaient une connotation trop étatique ont également été biffés. C'est ainsi que l'on ne parle plus de « Constitution » mais de Traité. Le Ministre des Affaires Etrangères de l'Union devient un Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Les termes « lois européennes « et « lois- cadre européennes » ne sont pas repris. On en revient aux termes classiques et si rassurants de « règlement » et « directive ».
De primauteit van het europees recht - nochtans een pijler van de rechtspraak van het Hof van Justitie sedert nu reeds meerdere decennia- werd niet als zodanig in het Verdrag opgenomen. Het werd enkel in een verklaring opgenomen - samen met een advies van de juridische dienst van de Raad - , hetgeen ik betreur.
Verschillende andere bepalingen, verklaringen en protocollen geven extra profiel aan de noodzaak tot respect voor het nationale bevoegdheidsniveau en voor het specifieke karakter van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid.
Eén en ander valt uiteraard zeker te betreuren. Onder meer omdat het een zeker gebrek aan trots en engagement voor het europese project verraadt en een crispatie ten aanzien van het eigen nationale bevoegdheidsdomein.
Waar het Verdrag van Lissabon echter naar de vorm merkbare verschillen ten aanzien van het Grondwettelijk Verdrag kent, behoudt het echter de belangrijke inhoudelijke vernieuwingen.
Zo werd de doelstelling inzake transparantie niet volledig opgegeven. Immers, de Raad van Ministers zal in openbare zitting bijeenkomen waar het gaat om de bespreking en de goedkeuring van wetgevende voorstellen. Ook werden belangrijke terminologische verduidelijkingen en functionele verbeteringen ingevoerd : zo wordt een einde gesteld aan het onderscheid tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap. De Unie vervangt de Gemeenschap en krijgt in de toekomst een eigen, enkelvoudige rechtspersoonlijkheid. De gekende pijlerstructuur die een coherente en leesbare structuur van de europese bevoegdheidsdomeinen in de weg stond, wordt geschrapt. Ook de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten krijgt een duidelijkere afbakening : zo onderscheidt het Verdrag in de toekomst tussen exclusieve bevoegdheden van de Unie, de bevoegdheden die worden gedeeld met de lidstaten en de ondersteunende bevoegdheden. Op die manier vereenvoudigt het Verdrag ook het juridisch instrumentarium, en wordt er overigens ook een hiërarchie ingebouwd tussen wetgevende en uitvoerende akten.
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Mesdames et Messieurs,
Un des autres objectifs de la Déclaration de Laeken était de rendre l'Union plus démocratique. Le Traité de Lisbonne répond à cette exigence.
Toute démocratie repose d'abord sur des valeurs et des droits fondamentaux. La Charte des droits fondamentaux n'est certes pas intégrée dans le traité de Lisbonne mais le traité précise que l'Union doit respecter les droits, libertés et principes énoncés dans la Charte qui a la même valeur que les traités. Ayant la même valeur que les traités, la Charte s'imposera tant aux institutions de l'Union européenne qu'aux Etats membres lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union. Une dérogation est, il est vrai, prévue pour le Royaume-Uni et la Pologne. Même si l'on doit regretter cette exception, elle reste toutefois préférable à une autre formule, un moment envisagée, qui aurait été d'imposer le caractère contraignant de la Charte aux institutions de l'Union et d'en exempter les Etats membres.
Le Traité de Lisbonne prévoit aussi l'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne des droits de l'homme. Une telle adhésion n'était jusqu'ici pas possible à défaut de base juridique dans le Traité. Cette base juridique est désormais établie même si l'adhésion implique une révision de la Convention et la ratification par l'ensemble des états membres.
Autre avancée importante : les pouvoirs du Parlement européen sont considérablement accrus. Le Parlement européen est le grand gagnant des réformes institutionnelles. Le Parlement européen élira le Président de la Commission. Cette élection se fera certes sur base d'une proposition du Conseil européen mais ce dernier devra, dans sa proposition, tenir compte du résultat des élections européennes.
La procédure de codécision devient la procédure législative ordinaire qui s'appliquera dans 95 % des cas. Le Traité étend ainsi la codécision dans des domaines où il n'existait pas encore comme la politique agricole, la coopération judiciaire pénale, la coopération policière, la politique commerciale.
Les pouvoirs du Parlement sont également étendus en matière budgétaire et dans la conclusion des traités entre l'Union et les pays tiers ou les organisations internationales. Le Parlement européen acquiert enfin le droit de proposer une révision des traités.
Een ander belangrijk facet van de besluitvormingsprocedure betreft natuurlijk de rol van de nationale parlementen. Deze worden in de toekomst van meer nabij betrokken bij het europese project, o.m. inzake de subsidiariteitstoets. Volgens dit beginsel dient de Unie enkel te handelen indien de gestelde doelstellingen niet op nationaal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden behaald. Zo een derde van de nationale parlementen meent dat dit beginsel door een wetgevend voorstel in het gedrang komt kan de Commissie ertoe worden gebracht om het betreffende voorstel opnieuw te onderzoeken. Zo de helft van alle nationale parlementen deze mening zou zijn toegedaan moeten zowel de Raad als het Europees Parlement hierrond een specifiek debat organiseren.
Vanuit zijn specifieke institutionele achtergrond heeft België een verklaring geformuleerd waarbij eraan werd herinnerd dat de wetgevende vergaderingen van zowel Gewesten als Gemeenschappen deel uitmaken van het Belgisch parlementair systeem. Ik voeg daar graag aan toe dat het Verdrag van Lissabon verder met klem stelt dat de Unie de constitutionele structuur van elke lidstaat dient te respecteren, en dit met inbegrip van regionale autonomie.
Om hetgeen ik daarnet zei op Belgisch niveau operationeel te vertalen zal een samenwerkingsakkoord moeten worden uitgewerkt. Een belangrijke aanzet hiertoe bestaat reeds middels het Samenwerkingsakkoord van 2005, gesloten tussen de Voorzitters van zowel de federale als de gefedereerde wetgevende vergaderingen. De Raad van State formuleerde ook reeds enkele aanbevelingen in dit verband. Deze aanbevelingen dienen in aanmerking te worden genomen, maar betreffen geen obstakel voor een ratificatie van het Verdrag van Lissabon.
Met betrekking tot het Hof van Justitie: de bevoegdheden hiervan worden uitgebreid tot handelingen inzake asielbeleid, immigratiebeleid en gerechtelijke en politionele samenwerking.
De rechtstoegang voor fysieke en rechtspersonen wordt eveneens uitgebreid en deze categorie zal voortaan ook betwistingen kunnen opwerpen voor het Hof met betrekking tot verplichtingen die hun zouden worden opgelegd in het kader van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid.
Het Verdrag van Lissabon versterkt ook de participatieve democratie door de invoering van een initiatiefrecht voor de burgers. Dit initiatiefrecht zal europese burgers toelaten aan de Commissie te vragen welbepaalde wetgevende voorstellen in te dienen.
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Chers collègues,
Aux termes de la Déclaration de Laken, l'Union devait enfin devenir plus efficace. Pour être efficace, l'Union devait, d'une part, réformer ses institutions et d'autre part, approfondir ses politiques.
En matière institutionnelle, l'approche de la Belgique a toujours été de renforcer la méthode communautaire. Cette méthode se fonde sur l'égalité des Etats membres et sur la participation de tous au processus de décision. La méthode communautaire permet de défendre nos intérêts davantage que la méthode intergouvernementale qui privilègent les rapports de force et donc les plus grands Etats membres.
Le Traité de Lisbonne préserve l'ensemble des innovations institutionnelles du Traité constitutionnel. La méthode communautaire devient la règle de base pour l'adoption des actes législatifs. Sauf dans un nombre très limité de cas, les actes législatifs seront adoptés, sur proposition de la Commission, par le Conseil des Ministres statuant à la majorité qualifiée et par le Parlement européen. Ils seront soumis au contrôle de légalité de la Cour de Justice.
La Commission européenne, par son pouvoir d'initiative, est au cœur de la méthode communautaire. C'est elle qui doit définir l'intérêt général et c'est elle qui introduit les propositions législatives. La force de la Commission réside dans son caractère collégial. Ce caractère collégial est toutefois menacé par le nombre croissant de commissaires. Une commission de 27 membres ne peut pas fonctionner de la même manière qu'une Commission de 6 ou 12 membres. Le collège risque de se transformer en une assemblée incapable de décider. Une réduction de la taille de la Commission était donc nécessaire. Le Traité de Lisbonne confirme que la Commission sera, à partir de 2014, réduite à un nombre équivalent à 2/3 du nombre des Etats membres. La rotation au sein de la Commission se fera sur une base égalitaire.
Le calcul de la majorité qualifiée sera à terme simplifié. La majorité qualifiée sera fixée à 55 % des Etats membres représentant 65 % de la population de l'Union européenne. Ce nouveau calcul de la majorité qualifiée facilitera la prise de décision. Il repose en outre sur des critères clairs et objectifs. Il permet aussi de tenir compte des évolutions démographiques. Le Traité constitutionnel avait prévu que ce nouveau calcul serait d'application dès 2009.
Pour satisfaire aux demandes de la Pologne, le Traité de Lisbonne reporte toutefois cette réforme à 2014. Entre 2014 et 2017, un Etat membre pourra en outre toujours demandé, lors d'un vote, que le calcul de la majorité qualifiée se fasse sur la base de la pondération des voix du Traité de Nice. Le compromis d'Ioannina a du également être renforcé pour apaiser les craintes de la Pologne. Ce compromis permet de demander une prolongation des négociations lorsque les Etats qui s'opposent à une décision, représentent, même s'ils ne forment pas une minorité de blocage, une minorité significative. Contrairement à la demande de la Pologne, le compromis d'Ioannina ne fut toutefois pas inscrit dans le droit primaire de l'Union. Il fera l'objet d'une décision qui ne pourra toutefois être modifiée qu'après une délibération du Conseil européen qui statue au consensus.
Le processus de décision européen sera, aux termes du Traité de Lisbonne, également facilité par une extension substantielle du champ d'application de la majorité qualifiée. La majorité qualifiée s'appliquera ainsi à 44 bases juridiques parmi lesquelles 21 figuraient déjà dans les traités existants et 23 ont été insérées dans les traités par le Traité de Lisbonne.
Een andere institutionele vernieuwing krijgt vandaag ¿ook mediatiek- veel aandacht. Het betreft meer bepaald de invoering van de Europese Raad als een instelling in het Verdrag. Deze Europese Raad zal worden voorgezeten door een Voorzitter die wordt aangeduid voor de duur van 2, 5 jaren, éénmaal hernieuwbaar. Dit vaste voorzitterschap zal aan deze functie zowel grotere continuïteit, als grotere visibiliteit verstrekken. Er diende echter te worden gewaakt over het respect voor het institutionele evenwicht van de Unie. Het Verdrag van Lissabon herneemt de garanties die in het Grondwettelijk Verdrag op aangeven van de Benelux werden opgenomen met oog op dit institutionele evenwicht. De taak van de Voorzitter van de Europese Raad zal erin bestaan om de werkzaamheden van de Europese Raad voor te zitten en te stimuleren, niet om de hele Unie te gaan 'dirigeren'.
Elke voorbereiding van de Europese Raadszittingen zal overigens moeten geschieden in nauwe samenwerking met de Commissievoorzitter en op aangeven van de Raad Algemene Zaken.
Wat mij betreft zal België er over blijven waken dat bij de concrete uitwerking van het Verdrag van Lissabon de rol van deze voorzitter van de Europese Raad er één blijft van facilitator of 'honest broker' en niet één van een 'President'.
De Raad van State geeft hierbij in zijn advies aan dat de Europese Raad ¿die tot op heden enkel 'incentives' kan geven- in de toekomst ook effectieve beslissingen zal kunnen nemen. Om die reden wordt gesuggereerd dat het samenwerkingsakkoord van 1994 met betrekking tot de vertegenwoordiging van België in de Raad van de Europese Unie zou worden gewijzigd. Dit akkoord heeft immers enkel betrekking op de Belgische vertegenwoordiging op het niveau van de Raad van ministers, doch niet op de Europese Raad. We moeten dit dus zeker bekijken, maar ik voeg er graag de bedenking bij dat de samenstelling van de Europese Raad in het Verdrag zelf wordt geregeld, namelijk door te stellen dat deze wordt bevolkt door de Staatshoofden en Regeringsleiders van de lidstaten en van de voorzitters van respectievelijk de Europese Raad en de Europese Commissie. Daar wordt aan toegevoegd dat, in functie van de dagorde, elk lid van de Europese Raad zich mag laten bijstaan door een minister. Dit zijn feiten waar elk Belgisch samenwerkingsakkoord mee rekening zal moeten houden. En daarenboven moet er - nog steeds volgens de tekst van het Verdrag - ook worden gewerkt op basis van de resultaten van de Raad Algemene Zaken. Deze laatste Raad valt functioneel zeker wél onder het samenwerkingsakkoord van 1994. Dit betekent concreet dat er voor de bepaling van de Belgische positie in de Europese Raad in de praktijk reeds op zeer gedegen wijze rekening wordt gehouden ¿en zelfs zonder specifiek samenwerkingsakkoord- met de posities van Gemeenschappen en Gewesten.
Autre innovation importante. Si le Traité de Lisbonne ne garde pas le titre de Ministre des Affaires Etrangères de l'Union, il préserve l'ensemble des fonctions de celui qu'on appellera : Haut Représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Ce nouveau poste devrait renforcer la cohérence et la visibilité de l'action extérieure de l'Union. Le Haut représentant exercera en effet les fonctions qui sont aujourd'hui exercées tant au Haut Représentant pour la PESC que par le Commissaire européen pour les relations extérieures. Il sera mandataire du Conseil pour la PESC et chargé des relations extérieures au sein de la Commission dont il sera Vice-président. Le Haut représentant présidera le Conseil Affaires Etrangères de l'Union et sera assisté d'un service diplomatique européen.
Les institutions de l'Union n'ont toutefois de sens que si elles servent un projet et développent des politiques efficaces. A cet égard également, le Traité de Lisbonne est largement positif.
La cohérence de l'action extérieure de l'Union est évidemment renforcée par l'instauration du Haut Représentant « à double casquette ». Le Traité intègre aussi la possibilité de lancer une coopération structurée en matière de défense. Il permet ainsi à ceux qui veulent s'engager davantage dans une défense européenne de le faire dans le cadre de l'Union. Le Traité définit encore l'éradication de la pauvreté comme objectif principal de la politique européenne de coopération au développement. Les objectifs de cette politique devront être pris en compte dans les autres politiques de l'Union susceptibles d'avoir un impact sur les pays en développement. Une base juridique spécifique est créée pour l'aide humanitaire.
Les objectifs de la politique européenne en matière de justice et d'affaires intérieures sont précisés et développés. Les politiques d'immigration, d'asile et de contrôle des frontières sont définies comme des politiques communes. Le Traité de Lisbonne prévoit la création d'un Comité en vue de renforcer la coopération opérationnelle entre les services en charge de la sécurité intérieure. Il envisage la création d'un Parquet européen.
L'avancée la plus importante réside toutefois dans l'introduction de la majorité qualifiée qui, sauf exceptions limitées (Parquet européen et coopération policière opérationnelle) s'appliquera désormais à l'ensemble de l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Pour préserver cette avancée, une concession dut être faite. Le Traité d'Amsterdam avait prévu que le Royaume-Uni ne participerait pas si - ce n'est de manière volontaire - aux politiques d'immigration, d'asile, de contrôle aux frontières et de coopération judiciaire civile. Ce régime dérogatoire est étendu par le Traité de Lisbonne à la coopération policière et à la coopération judiciaire pénale. On doit le regretter, mais la formule permet à ceux qui veulent aller de l'avant de le faire sans être bloqué par la règle de l'unanimité.
Waarde collega's,
Het Verdrag versterkt evenzeer de Economische en Monetaire Unie door het aantal beslissingen die door lidstaten van de eurozone kunnen worden genomen uit te breiden.
Een horizontale sociale clausule volgens dewelke sociale vereisten mee in acht moeten worden genomen in het geheel van het beleid van de Unie. Een specifieke rechtsbasis over de diensten van algemeen economisch belang werd eveneens ingevoerd. Daar wordt een Protocol aan toegevoegd dat aangeeft welke waarden de Unie dient te respecteren ten aanzien van de diensten van algemeen economisch belang.
Inzake volksgezondheid en onderzoek en ontwikkeling worden de bevoegdheden van de Unie eveneens uitgebreid. Nieuwe rechtsbasissen worden ingevoerd inzake energie, intellectuele eigendom, toerisme, sport en bestuurlijke samenwerking.
Op het volgende specifieke vlak is het Verdrag van Lissabon zelfs innovatief ten aanzien van het Grondwettelijk Verdrag : immers, de doelstellingen inzake ecologisch beleid worden daar mijns inziens nuttig aangevuld met de strijd tegen de klimaatswijziging.
Inzake energie wordt de juridische basis verder ook aangevuld met verwijzingen naar de nood aan europese solidariteit bij bevoorradingsproblemen en inzake de interconnectie van energienetwerken.
Le Traité de Lisbonne préserve par ailleurs la dynamique de l'Union européenne. Il étend les possibilités de recours à la coopération renforcée. Il apporte même, dans le domaine de la coopération policière et judiciaire, des possibilités nouvelles par rapport au Traité constitutionnel. En cas de blocage, une coopération renforcée pourra ainsi s'établir de manière automatique pour créer le Parquet européen ou pour lancer des initiatives dans le cadre de la coopération policière opérationnelle.
Le Traité de Lisbonne maintient aussi la clause passerelle qui permettra au Conseil européen d'appliquer la majorité qualifiée et la codécision dans les domaines où la procédure législative ordinaire n'est pas d'application. Ce changement de procédure pourra être réalisé sans modification des traités mais tout Parlement pourra - comme dans le Traité constitutionnel - s'y opposer.
La clause passerelle spécifique à la coopération renforcée est également préservée. Cette clause prévoit que les Etats qui participent à une coopération renforcée peuvent décider d'appliquer la majorité qualifiée à un domaine de leur coopération qui, selon les traités, serait couvert par l'unanimité. Les autres Etats membres ne pourront pas s'y opposer. Les Parlements nationaux n'auront pas de droit de veto. Cette disposition offre des possibilités pour avancer dans les domaines qui, comme la fiscalité, restent régis par l'unanimité.
Le Traité de Lisbonne maintient enfin les modifications apportées par le Traité constitutionnel à la révision ordinaire des traités. C'est ainsi que les prochaines révisions de traités devront en principe être préparées par une Convention européenne. Le Parlement acquiert aussi le droit de proposer une révision des traités.
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Mijnheer de Voorzitter,
Dames en Heren,
Voor mij is het bijzonder duidelijk welke conclusie uit deze analyse van het Verdrag moet worden getrokken : het eindresultaat is er enerzijds niet leesbaarder op geworden, maar anderzijds komt de Europese Unie er met dit Verdrag efficiënter, democratischer en dus versterkt uit.
Mijnheer de Voorzitter,
Geachte senatoren,
Toen het Grondwettelijk Verdrag ¿ om een aantal nationaal politieke redenen ¿ niet haalbaar bleek sloop moedeloosheid in de Europese politieke rangen.
Het schip moest opnieuw zijn koers zoeken , de zee ¿ de wereld in casu ¿ werd woeliger.
Achteraf bekeken, met het nodige rücksicht zoals men zegt moest het misschien zo zijn. Met een aantal verworvenheden die geput werden uit de immense oefening die de Conventie was is men stap voor stap naar Lissabon getrokken.
De lessen uit het verleden en de realpolitik van het heden hebben tot dit verdrag geleid . Het is een geschiedenisles op zich . Wie de TV uitzendingen van Geert Mak volgt of zijn boek ter hand neemt over de Europese geschiedenis weet dat dit moment er geen is dat in de voetnoten zal belanden.
Neen dit verdrag is niet perfect, uiteraard zoekt elke politieke geleding en stroming zijn prioriteiten te poneren. Maar het is in de eerste plaats de versteviging van het grotere schip en het uitzetten van een bedachtzame wijze koers.
Laat dit wat lyrisch klinken, waarom niet. Het is de weergave van een moment van democratie. Dan mag dat. Het politieke werk volgt immers zonder pauze of ophouden.
Mijnheer de Voorzitter, Geachte Senatoren , U heeft dit momentum in de hand letterlijk en figuurlijk. Pak dit moment en stem de ratificatie van het Verdrag van Lissabon.
Ik dank u.
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